Innledning Den 16.10 gav Kommunal- og moderniseringsdepartementet en tolkningsuttalelse på henvendelse fra Statsforvalteren i Vestfold og Telemark. Statsforvalteren henvendte seg konkret om grensegangen mellom bruksendring etter byggesaksforskriften (SAK10) § 2-1, og oppdeling av boenhet etter § 2-2. Departementet svarer generelt i uttalelsen, som kan leses i sin helhet her.
I tolkningsuttalelsen gir Departementet klare føringer for en svært aktuell problemstilling. Det har lenge vært uklare rammer for hvilke kriterier som skal foreligge når kommunene foretar konkrete vurderinger knyttet til antall enheter ved tiltak i eksisterende bebyggelse. Som en konsekvens av ulik praksis fra både kommuner og Statsforvalter, har man endt opp med forskjellige fortolkninger av regelverket. SAK10 § 2-2 gir i utgangspunktet klare rammer for denne vurderingen, gjennom tre kumulative vilkår som må oppfylles for at en boenhet skal kunne etableres.
Mange har opplevd at kommunenes byggesaksbehandlere likevel går utenfor rammene i SAK10 § 2-2 og konkluderer med at et tiltak omfatter etablering av en ny boenhet. Dette kommer særlig til syne ved søknader om bruksendring etter SAK10 § 2-1. Dette har kommet som en konsekvens av at søkere har vært oppmerksomme på at man kan utelate elementer fra søknaden, slik at vilkårene i SAK10 § 2-2 ikke oppfylles. Den mest brukte løsningen er å ikke tegne inn kjøkken i plantegninger, ettersom det ikke er søknadspliktig å føre opp etter at ferdigattest er gitt.
Departementet supplerte uttalelsen med en tilsvarende tolkningsuttalelse om grensen mellom hybel og boenhet i nye boligbygg, som kan leses i sin helhet her. Uttalelsen stadfester i utgangspunktet tidligere uttalelser om forholdet, men vil ha relevans som supplering til uttalelse om oppdeling av boenhet. Samlet sett gir uttalelsene et grunnlag for sammenligning av vurderingskriteriene kommunene skal legge til grunn ved vurdering av antall boenheter i henholdsvis eksisterende- og nye boliger. Uttalelsene er en konsekvens av at bygningsmyndighetene i enkelte tilfeller har slitt med grensedragningen og vurderingsmomentene som skal benyttes i de to ulike sakstypene.
I dette brevet vil vi gå gjennom innholdet i de to tolkningsuttalelsene, trekke frem de sentrale vurderingene og avslutningsvis oppsummere hvordan uttalelsene får praktisk betydning for dere som søkere og tiltakshavere.
Om søknadsplikten for oppdeling av boenhet
Oppdeling av boenheter er søknadspliktig etter plan- og bygningsloven (pbl.) § 20-1 første ledd bokstav g). Dette omtales nærmere i forarbeidene1 til loven:
«Når eier ønsker å opprette en ny selvstendig boenhet krever dette fortsatt søknad og tillatelse […] Krav til søknad og tillatelse kan også gjelde ved endring av bruken eller ved fysisk ominnredning. For eksempel når eier oppretter en rekke småleiligheter innenfor en eksisterende boenhet i strid med tidligere lovlig bruk eller gitt tillatelse».
Begrepet «boenhet» er i byggteknisk forskrift (TEK17) § 1-3 bokstav a og e definert som en enhet som skal brukes til boligformål, og som har alle hovedfunksjoner2 . Oppdeling av eksisterende boenhet er presisert i SAK10 § 2-2. For at det skal foreligge en søknadspliktig oppdeling, må bestemmelsens tre kumulative vilkår være oppfylt:
- Enheten må inneholde alle hovedfunksjoner
- Enheten må ha egen inngang
- Enheten må være fysisk adskilt fra øvrige enheter i bygget
Kommunen skal foreta en konkret vurdering opp mot de tre vilkårene for å ta stilling til om det er etablert en selvstendig boenhet. Fordi de er kumulative, må alle vilkårene være oppfylt for å stadfeste at det er snakk om etablering av en selvstendig boenhet. I henvendelsen sin til departementet, har Statsforvalteren i Vestfold og Telemark vist til kommunikasjon med Direktoratet for byggkvalitet (DIBK) om avklaring av begrepene «kjøkken» og «bad» i tilknytning til en boligs hovedfunksjoner.
Prop. 99 L (2012-2013) s. 85
En boligs hovedfunksjoner er stue, kjøkken, soverom, bad og toalett
Fordi det ikke er søknadspliktig å montere et kjøkken, eller å installere et toalett, har Statsforvalteren vurdert at det ikke er nødvendig at boenheten innehar alle hovedfunksjoner på søknadstidspunktet , for at man skal kunne legge til grunn at det er snakk om etablering av en selvstendig boenhet. Statsforvalterens synspunkt er at enheten kan vurderes som en selvstendig boenhet ved fravær av hovedfunksjoner, så lenge den “kan fylle alle hovedfunksjonene”. Et eksempel på dette er at enheten mangler kjøkken, men at det er tilgjengelig areal til å etablere dette i etterkant. Statsforvalteren gir uttrykk for at dette vil medføre at når en eksisterende bolig deles opp slik at den får en sekundærdel med egen inngang, oppholdsrom og bad/WC, vil det være tilstrekkelig at det er “plass nok til kjøleskap, oppbevaring og lagring av mat”, for å vurdere alle hovedfunksjoner som oppfylt selv om plantegninger ikke viser kjøkken. Dette er også en praksis mange kommuner har adoptert den siste tiden.
Departementet viser i uttalelsen til at forarbeidene alltid har lagt til grunn at søknadsplikten for etablering av en ny boenhet i en eksisterende bolig “... må basere seg på rent fysiske kriterier. og ikke forhold som organisering av beboerne”. Opprettelse, endring og organisering av utleieforhold er ikke regulert gjennom plan- og bygningsloven, og vil i seg selv ikke utløse søknadsplikt eller oppfyllelse av bygningstekniske krav etter plan- og bygningsloven med tilhørende forskrifter. Formålet med SAK10 § 2-2 er omtalt i høringsnotat av 25. februar 2015 side 5. Intensjonen med bestemmelsen var å tydeliggjøre at:
“det å leie ut del av bolig ikke utløser søknadsplikt med tilhørende kvalitetskrav til egen boenhet. Det presiseres at utleie i del av en bolig ikke nødvendigvis medfører at den delen av boligen som leies ut må defineres som en selvstendig boenhet etter plan og bygningsloven, selv om den avgrensede delen har alle hovedfunksjoner”.
Kommunen skal ta stilling til et tiltak med utgangspunkt i de opplysninger som tiltakshaver/ansvarlig søker gir, jf. plan- og bygningsloven § 21-4. Opplysningene skal danne grunnlag for tillatelsen - og bygningsmyndighetene skal forutsette at opplysningene er riktige. Dersom tiltakshaver/ansvarlig søker opplyser at det ikke skal opprettes en ny selvstendig boenhet etter SAK10 § 2-2, skal dette legges til grunn for behandling av søknaden. Departementet presiserer at eventuelle avvik eller uriktige opplysninger skal følges opp gjennom tilsyn i byggesaken. Dersom det viser seg at det er gitt uriktige opplysninger er tillatelsen gitt på bristende forutsetninger, og kommunen har anledning til å følge opp forholdet etter reglene i lovens kapittel 32. Dette innebærer blant annet overtredelsesgebyr og mulkt for å gi uriktige opplysninger. Det sistnevnte er forholdsvis enkelt å dokumentere ved befaring, og kan medføre overtredelsesgebyr på inntil 50.000 kroner, jf. SAK10 § 16-1 første ledd bokstav h) nr. 2.
Nærmere bestemt at søknadstegningene ikke inneholder for eksempel kjøkken eller toalett.
Med fysiske kriterier menes vilkårene for oppdeling av boenhet, jf. SAK10 § 2-2.
Hvilken overføringsverdi har SAK10 § 2-2 for søknadspliktig bruksendring
Statsforvalteren har i sin henvendelse til Departementet gitt uttrykk for at det kan oppstå vanskelige grensetilfeller ved bruksendring av eksisterende bygninger. Det vises konkret til eksempel som innebærer bruksendring av et anneks, som utvikler seg til å bli en fullverdig bolig. Departementet viser i den sammenheng til sin tolkningsuttalelse i sak 20/2798:
“Plan- og bygningslovgivningen har ingen definisjon av «anneks». Et anneks vil ofte være en frittliggende bygning i tilknytning til en bolig eller en hytte. Et anneks er som regel beregnet på beboelse, og kan i så fall brukes til overnatting. Dersom bygningen inneholder alle hovedfunksjoner, det vil si både stue/soverom, kjøkken og wc/bad regnes den imidlertid ikke som et anneks, men som en egen boenhet”
Videre presiserer Departementet for å legge til grunn at det er snakk om bruksendring av anneks (eller andre frittstående bygninger) til selvstendig boenhet, dersom det er tilrettelagt for å etablere kjøkken. Det legges med dette andre føringer for vurderingen i saker som gjelder frittliggende bygninger, enn ved bruksendring av deler av eksisterende boliger.
I tillegg kan selvstendige boenheter etableres gjennom tilbygg eller påbygg. Dette var tilfelle i Statsforvaltaren i Vestland sin klagesaksbehandling av et vedtak fra Bergen kommune. I den aktuelle saken viste plantegningene at enhetene ikke var fysisk adskilt, da det var to dører mellom “hovedenheten” og “sekundærenheten”. I tillegg til bruksendring ble det også søkt om tilbygg til eksisterende bolig. Fordi størsteparten av sekundærenhetens areal var å anse som et nybygg (tilbygget), ble det foretatt en konkret vurdering i henhold til reglene for antall boenheter i nybygg, til tross for at det var snakk om en eksisterende bolig. Det ble blant annet vektlagt at sekundærenheten ikke var underordnet hoveddelen, og at de to enhetene kunne brukes som helt uavhengig av hverandre og som to egne økonomiske enheter.
Statsforvaltaren i Vestland sitt saksnummer 2020/16523
Antall boenheter i nybygg
Avslutningsvis tar Departementet for seg vurderingskriteriene for hvorvidt et nytt bygg inneholder en eller flere boenheter. Det legges fortsatt til grunn at dette må vurderes konkret i den enkelte sak. Slike vurderinger er til en viss grad basert på kommunens skjønn, da det kan være vanskelig å trekke grensen mellom en eller flere enheter. Fordi det ikke finnes konkrete rammer når det er snakk om nybygg, må det tas stilling til om planløsning og andre opplysninger tilsier at byggverket kan utnyttes som flere selvstendige enheter enn oppgitt.
Departementet har ved flere anledninger uttalt at kriteriene som legges til grunn for oppdeling av eksisterende boenheter, kan tillegges vekt også ved nybygg. Dette er imidlertid bare en liten del av helhetsvurderingen. Et av de viktigste hensynene kommunen skal ivareta gjennom byggesaksbehandlingen, er å sikre at nødvendig teknisk- og sosial infrastruktur er på plass. Dette fremgår av plankrav og myndighetskrav som må oppfylles for nye boenheter.
Ved etablering av flere boenheter, må de nevnte forhold avklares for det konkrete antall enheter som bygges. I tillegg skal kommunene påse at nye boliger innehar gode kvaliteter i både byggverket og på eiendommen. Det vises her til blant annet krav til minste uteoppholdsareal, forsvarlig planløsning og i noen tilfeller størrelse på boligen.
Fordi økning i antall boenheter medfører økt belastning på både eiendom og infrastruktur, kan kommunene foreta en konkret vurdering av den påtenkte bruken og belastningen et nybygg vil medføre. Viktige momenter er enhetens størrelse og planløsning. Dersom størrelsen og planløsningen tilsier at enheten kan benyttes som to selvstendige enheter, av to familier, vil dette som regel medføre en økt belastning. Hvis planløsning og størrelse derimot tilsier at enheten kan brukes av en familie, og har en hybelløsning for én person, vil belastningen være betydelig mindre og dermed ikke nødvendigvis utløse plankrav og myndighetskrav.
Hvilken praktisk betydning har denne tolkningsuttalelsen?
Som nevnt innledningsvis har det alltid vært tydelige rammer for når man kan vurdere at et tiltak innebærer oppdeling av boenhet. Det har likevel blitt etablert ulike praksis, hvor kommuner har foretatt konkrete vurderinger av tiltakets belastning, i de tilfeller vilkårene i SAK10 § 2-2 ikke har vært oppfylt i et tiltak. Dette har blant annet forhindret bruksendringer med hensikt om å etablere utleieleiligheter i eksisterende bolig, i enkelte tilfeller. Selv Statsforvalteren har lagt til grunn øvrige hensyn for å ta stilling til om det er snakk om oppdeling av boenheter, som ikke er søkt om. Tolkningsuttalelsen får særlig praktisk anvendelse for tiltakshavere/søkere som ønsker å etablere en utleieleilighet i egen bolig, i den forstand at det vil være tilstrekkelig å ikke tegne inn kjøkken i den nye enheten. Dette er i utgangspunktet bare en stadfestelse av gjeldende rett, men er en viktig presisering fra Departementet fordi det har vært så mange tilfeller av sammenblanding mellom vurderingskriteriene for oppdeling av boenhet (eksisterende bolig) og antall boenheter i nybygg.
Ved søknad om bruksendring med intensjon om å etablere en utleiedel i egen bolig, bør man påse at det vises til disse tolkningsuttalelsene fra Departementet, for å unngå at bygningsmyndighetene legger til grunn vurderingskriterier som ikke kan gjøres gjeldende for tiltak på eksisterende bolig.
Comments